罗斯福的增说计划并不是一帆风顺的。在他的第一个任期内,工商界对赤字政策的反对限制了财政政策功效的发挥。而相反,约翰·肯尼迪政府时期,在赤字面前,工商界对于减税政策的接受则有助于赤字政策功效的发挥。1930年,美国工商界特别反对赤字支出政策,因为他们担心与之相伴而来的将是高税收政策,而政府也确实采取了高税收政策

日前,美国总统奥巴马推出了2016年财政预算案,希望对美国企业海外利润征收重税,促使海外盈利流回美国。他希望资金回流后,企业可以在美国本土新建厂房、回购股票或进行收购,这对促进就业等有直接的作用。

增税历来都会引起国内工商和政界的剧烈反响。如今,美国经济正值复苏期,反对者担心,增税只会拖经济后腿,呼吁政府应该减税来鼓励商业复兴。然而,面对滚雪球一样的财政赤字,奥巴马在他的就职演讲中就强调一定要开创“负责任的新时代”,其中包括财政收支平衡,不给子孙后代留下债务负担。而实现这一目标,要么减少开支,要么增税,或者二者同时进行。奥巴马政府最初主张的税收政策主要有三点,一是为小企业减税,二是向富人加税,三是为中产阶级永久性减税。如今,在失去了国会掌控力后,他的税制改革又将会借鉴哪朝哪代呢?本文便带领读者一起回顾美国历史上,重要的几次财税体系变迁。

增税关乎经济增长

美国经济目前的情况很容易让人们联想到大萧条后。同时,大家也将“罗斯福新政”视为奥巴马政府的样板。那么,“罗斯福新政”对于当今的经济危机有多少借鉴意义呢?

1931年,当失业人数非常多并且预期会有很大的预算赤字时,赫伯特·胡佛建议大幅度增税。1962年,当失业又成为一个问题,尽管是并不那么严重的一次,并且预期又会出现很大的赤字时,约翰·肯尼迪建议大幅度减税。这两位总统决策对比象征着31年间财政政策发生的革命,这一革命是向“新经济”变迁的主要因素。胡佛总统关注预算平衡而非失业,因而提高税收,而肯尼迪总统关注失业而非预算平衡,因而削减税收。而奥巴马即关注预算赤字又关注失业,所以对税收政策也是有增有减。

1913年,美国第一个永久性的联邦所得税开始征收,当时的税率仅为7%,而且只有年收入在50万美元以上的家庭才按这个标准缴纳。当时的50万美元,相当于2014年的1186万美元,可见真正缴税的家庭凤毛麟角。1917年,美国为了备战进行财政动员,把最高税率提高到67%,但针对的是年收入超过200万美元的家庭,这笔钱相当于 2014年的3668万美元,所涉及的人数更少。一战结束后,最高税率迅速回落到1925年的25%,但征收面则广得多,覆盖了年收入在10万美元(相当于2014年134万美元)的家庭。

最高所得税率的急剧上升,是从福兰克林·罗斯福上台推行“新政”来对付大萧条开始。1932年最高税率提高到63%,1936年79%,1941年81%,1942年88%,1944年94%,1946年91%。90%以上的最高税率维持了大约20年,到1964年降到 77%,1965年再降到70%,但仍然是相当高的税率。真正开始大减最高所得税率的是里根时代。 1982年里根把最高所得税率砍到 50%,1987年则砍到38.5%;1988年他快卸任时,则变成了28%,是罗斯福时代以来的历史最低点。老布什以“绝不加税”的口号竞选上台,但不得不把这个税率提高到31%,而保守派视之为背叛。1993年克林顿上台后,把税率再提高到了39.6%。但小布什上台后,保守派卷土重来,把税率降到35%。直到2013年,奥巴马任上税率又回归到克林顿时代的39.6%。

对比而言,奥巴马不仅是赤字总统,还是位高税收总统。如果从1932年算起,现代美国联邦政府在将近50年的时间(即1932年-1980年)都维持着高税率,其中有二十多年最高税率高达百分之八九十的水平。真正的低税率从里根时代开始,至今仅维持了三十多年。

为什么一些总统会痴迷于增税呢?法国经济学家托马斯·匹克迪(Thomas Piketty)和其他学者合写的一篇论文指出,在西方主要发达国家中,最高税率和高增长有着正相关性,即最高税率越高,经济增长越快。

美国自上世纪30年代的历史事实也印证了这一点:高税率的年代经济增长率远较低税率年代要高,民主党总统任上的经济增长率远比共和党人当总统时要高。最大的例外也许是里根任上,特别是1984年,美国确实在减税的同时经历了高增长。这似乎给减税刺激经济发展提供了支持。但是,这种增长是以联邦债台高筑为代价的,很难持久。这也是为什么被视为里根门徒的老布什当选后,不得不违背自己“绝不增税”的竞选诺言。特别有意思的是,最近肯尼迪家族授予老布什一个奖,原因是他当年为了国家利益抛弃了“绝不增税”的意识形态。老布什特地派孙女代领,看来对自己的行动并没有反悔。而1980年后大部分的经济增长,其实还是发生在老布什及克林顿增税以后。小布什以减税的口号当选总统,上台后接受老父的“教训”,绝不食言,毫不妥协地把税降下来。结果,美国经济几乎是应声崩溃。

罗斯福增税

最大手大脚的要算胡佛总统,他广泛地增加公共设施项目的支出,四年间花在这些项目上的钱,多于此前的30年。《斯姆特-霍利关税法》导致国际贸易缩减,船运业务量不如以往,他就缩减了造船工业规模。胡佛的“复兴银行公司”(RFC)为不景气的行业(主要是铁路和银行)提供紧急低息贷款。到1932年下半年,复兴银行公司不光扶助麻烦企业,还把钱借给各州作失业救济金,并且为公共项目提供资金。这些举动在20世纪30年代导致美国债台高筑。

1932年,民主党人富兰克林·德拉诺·罗斯福,以绝对优势挫败胡佛。在民意测验中,罗斯福身在“伟大的”总统之列,与华盛顿和林肯平起平坐。许多美国人相信他的新政把美国从大萧条的魔爪下解救了出来。其实,在罗斯福治下,从1933年至1940年,美国失业率平均高达18%,高税收对商业信心的破坏也很明显。

奥巴马上台之初面临的局势与罗斯福很相似,金融危机加上经济衰退,让他不得不借鉴前任的财政政策。

“罗斯福新政”确实对大萧条是一针强心剂,让处在经济低谷中的美国人看到了希望,“新政”中建立起来的机构对美国的长期影响是显著的。其设立的存款保险制度防止了经济危机对整个金融体系的冲击。社会保险制度也确保了普通老百姓的生活质量。奥巴马上台后,进行了一揽子经济刺激计划,在金融危机后也实施了金融改革和全民医改,这对美国社会的影响也极其深刻。

一些人指出, “罗斯福新政”有瑕疵,使得大萧条情况恶化,因为在罗斯福执政的前两期中,经济并没有完全恢复。其中的原因是罗斯福大规模的公共支出被其他因素抵消掉了。比如,胡佛政府增税政策影响到了罗斯福时期,联邦政府的扩张政策被地方的削减支出和增税政策所抵消。另外,罗斯福也渴望减少财政赤字,在1936年选举胜利后,罗斯福政府立马削减支出和增加税收,不可避免地导致了失业和衰退。而将美国拉出萧条泥沼的真正原因是第二次世界大战,是战争引发的需求刺激了美国经济的腾飞。

罗斯福的增说计划并不是一帆风顺的。在他的第一个任期内,工商界对赤字政策的反对限制了财政政策功效的发挥。而相反,约翰·肯尼迪政府时期,在赤字面前,工商界对于减税政策的接受则有助于赤字政策功效的发挥。1930年,美国工商界特别反对赤字支出政策,因为他们担心与之相伴而来的将是高税收政策,而政府也确实采取了高税收政策。

1933年春季,全美各地的大银行家齐聚华盛顿,要求政府将他们从破产的困境中拯救出来。而且他们坚持认为,为了实现这个目标,联邦政府即使举借大量债务也是值得的。罗斯福总统问他们:在不严重损害国家信用的情况下,联邦政府到底能承受多大规模的债务?他们的回答是350亿美元至700亿美元之间,事实上,直到1935年末,政府的举债额也没有超过他们的最低估计数,甚至一直到美国卷入第二次世界大战时,政府举债额也没有超过他们的最高估计数。很明显,1933年政府离破产的边缘还很远。

赤字、税收和工商界

即使1934年1月提交的预算咨文估计,1934年财年政府支出将达到105亿美元,赤字将达到73亿美元,人们也平静地接受了。据说,华尔街反而被这个消息“吓了一跳”,但他们同时也认为赤字时可以消弭的。1934年秋,持续的巨额政府支出已经很清楚地告诉大家,罗斯福在1936财年实现预算平衡的计划已经不可能了,预算局长道格拉斯在8月份的辞职就是一个引人注目的信号。

罗斯福总统早已预料到这一情况,他在6月19日的税收演讲中呼吁:提高个人所得税税率,最高税率从现在的59%提高到75%;提高大企业的所得税税率;在现有的联邦州遗产税之外再征收联邦遗产税。这就是《1935年税收法案》的雏形,它的最终诞生每年增加的税收金额大约在2.5亿美元。然而,这次增税也导致政府与工商界冲突进一步升级。

官方曾经认为,现存的税收足以支付政府的经常性开支,而且随着复苏进程的推进,这些税收将会有一部分结余,这部分结余足以支付由紧急情况下引发的债务。就在1月份的时候,总统还说他预计没有必要额外增加税收。但是,现在纳税人面对的是五年来税收的第五次增加。这就毫不奇怪,为什么虽然有高深的预算理论,但是商人依然坚持他们的传统观点,即最高的政府支出和赤字不可避免地意味着更高的税收。而且,工商界群体非常讨厌提案中的一些特殊税收增加,这不仅是因为它们“将手直接伸到了财富的口袋里”,而且是因为它们否定了道德上和经济上关于大宗财富和大企业存在的合理性的争论。如果总统说政府需要资金,那么保守人士会理解政府的举动,而且对于税收增加的接受可能更为容易。但总统拒绝这样说,他仅说社会要更平等。

人们在面对《1935年税收法案》时,与面对胡佛《1932年税收法案》时一样,会提出这样一个令人震惊的问题,那就是:政府在面临大量失业,而且花费了大笔联邦资金来为失业人口提供工作的情况下,如何证明提高税收会攫取更多私人财富的合理性?实际上,在政府批准税收项目之前,一些政客已经提出了这个问题。但政府给出的答案是,这些特殊的税收增加将不会导致通货紧缩,因为这些税收的来源是那些数额本来就已经很大的财产和收入,用总统演讲时的话说,很可能是那些非“活力”的财产。

在总统看来,购买力的恢复会促进经济的发展,而且能够使经济持续向前发展,但大资本家梅隆家族表示,降低穷人的税率不会刺激经济的增长,因为穷人本来就没有机会在是否将资金投入到生产性用途和非生产性用途之间进行选择。

1935年税收增加极大地加剧了工商界人士和其他保守人士对政府财政政策的反对,而1936年的税收增加又进一步恶化了这种关系。政府在20世纪30年代实施的并非仅仅只是大额政府支出和大额赤字的政策,还包括税收增加的政策,而且是以工商界人士极为厌恶的形式来增加税收。为了能阻止增税,工商业也对支出和赤字进行反对。虽然可以通过一些逻辑上的推演证明,高的政府支出和大额赤字并不必然导致高税收,但上世纪30年代的经历肯定让政商界的人心有余悸。毕竟,在新政的批评者看来,新政的口号就是“支出,支出,税收,税收,选举,选举”。而对于商人来说,税收这部分是最令他们不安的。

当美国商会和全美制造商协会的代表在财政立法委员会的听证会上作证反对税收增长时,他们并没有说更高的税收比赤字更不必要或者更为危险。相反,他们认为在对平衡预算的渴望上他们不输于任何人,而且他们坚信他们比总统更为看重预算的平衡,但是他们坚持应该通过削减支出来实现预算平衡。实际上,他们坚持认为预算平衡只能通过削减支出来实现,因为增加税收将会减少国民收入,进而减少财政收入。工商界反对罗斯福的财政政策的最初动因可能只是担心和厌恶税收的增长,但支出、赤字和税收是连在一起的,他们的指责变得苍白无力。

在税收问题上,罗斯福总统在多次的讲话中也曾试图使工商界放心,但是他不可能完全消除这项政策的副作用。他预计1935财年的实际赤字是13亿美元左右,低于1935年1月估计的数字,现在他估计1936财年的赤字将在11亿美元左右,低于以前预测的数字。罗斯福认为,政府现在基本的税制结构要比以前任何时候都好。一边安抚,一边还在谋划着新的加税可能,他早在讲话中为在1937年的预算报告中加税埋下了伏笔。总统暗示道,“如果财政收入预估数没有好转,就需要持续对农产品征收附加税来为农业调整项目筹资。”当时,《农业调整法案》正在法庭受到攻击,总统却说,如果法案被判定无效,那么“我们将不得不面临的问题就是开征一些新的税种来为现有福利支付合约筹资”。当1936年春季建议对未分配盈余进行征税时,这被认为是一个正当的理由。但是,对未分配盈余征税激起了比“共享财富”的《1935年税法法案》更大的愤怒。

财政激励

最高法院宣布《农业调整法案》和与之相关的农产品附加税无效和3周后补助法规的施行,使得增税问题立即成为关注的焦点。无论是白宫还是财政部都不愿容忍即将发生的赤字。这次的情况与1935年时的状况不同。罗斯福已经同意增加特定税种的税收,而且这并非由于他想增加收入或者减少赤字,而是由于他想降低财富、收入和权力的集中程度。在他1935年关于税收的演讲中,他拒绝使用增加收入、平衡预算这样的理由。但在1936年,他建议增税的决定毫无疑问既基于经济上的考虑,也基于政治上的考虑。政府发现,能够既展现自己致力于降低赤字的决心,又同时把增税的责任推脱给其他人,那就要借助最高法院宣布《农业调整法案》无效以及国会制定实施奖金议案。如此一来,政府的计划被扰乱了,使得增税也变得不可避免。

1936年,财政部总顾问赫尔曼·奥利芬特再次提出了对未分配盈余征税的想法。他建议废止现存的企业所得税,同时仅以一定的比例对股东的未分配利润征税,这个比率会随着未分配利润比重的变化而变化。它能够矫正征税时的不平等,因为在对已分配利润征税时,实际上是重复征税,一次是在企业获得利润的时候,另一次是在利润分配给股东的时候。这将迫使或引导企业将更多的股息和红利分配给股东,从而可能增加消费者的支出。这项税收后来成为反对新政的重要理由之一,而且也成为被后来的立法所撤销的少数新政创新之一。

工商界的反对始终是政府在考虑预算政策时要考虑的因素之一。他们的信心在实现政府设定的经济目标时被认为有重要的作用,而且毫无疑问,这种信心已经受到了政府财政政策的影响。20世纪30年代有限复苏的一个显著特征就是私人投资复苏的程度很小。到1937年,虽然实际总量已经重新达到了1929年的水平,但是排除财产积累的私人投资水平却远低于1929年的水平,仅为当时的1/3。由此可见,增税的确制约了新政的效果,而1964年的税收削减政策却被视为税收政策对预算平衡政策的最终胜利,同时也被视为保守财政政策的巨大胜利。而奥巴马的“有增有减”的税收政策也为后期共和党执政埋下了伏笔。